_“学校管理体制问题”引论_教育综合_

学校,校长,行政,董事会,教育行政

“学校管理体制问题”引论

  【内容提要】我国现行中小学学校管理体制,是带有“一长制”属性的“校长责任制”,而在实际运作中,既未充分发挥“一长制”潜在的管理效率,又不免带有“一长制”的负面影响。本文通过对学校管理体制的历史的比较的研究,揭示了有关学校管理体制的各种不同的选择,并分析了我国现行学校管理体制的特殊背景,供思考学校管理体制问题和就此进行调查研究的参考。
【摘要题】理论方舟
【关键&……
前言
  (一)多年来,人们公认我国现行教育管理体制存在政府“统得过死”的弊端。为此,舆论界不断发出教育行政部门“放权”和“扩大学校办学自主权”的呼声。在此期间,也曾有不少“放权”举措出台,问题是至今仍未跳出“一放就乱,一乱就统,一统就死,死而再放”的怪圈。可见,问题的症结不仅在于政府放权,还在于政府把权放给谁,怎样保证“放而不乱”?多年的教训表明,教育行政体制改革若没有相应的学校管理体制改革措施配套,很可能落空。
  (二)在人民共和国历史上,中学和小学先后实行的学校行政制度有:校务委员会制(1949-1952)、校长责任制(1952-1957)、共产党支部领导下的校长负责制(1958-1963)、地方党委和教育行政部门领导下的校长负责制(1963-1967)、学校革命委员会制(1967-1978)、共产党支部领导下的校长分工负责制(1978-1984)、共产党支部领导下的校长负责制(1984),以及校长负责制(1985- )。这种演变过程,一言以蔽之,是经历在名副其实的校长负责制与名不副实的校长负责制之间长期徘徊之后,长期定格于校长负责制。
  (三)“校长负责制”仿佛是1952-1957年间“校长责任制”的同义语。不过,其中也可能有微妙的差别。“校长责任制”意味着校长对委以责任的上级部门承担的责任,而“负责人”的含义近于“领导人”。只是这种差别甚微,可以不计。不过,这也不只是一个用语问题。因为尽管所有学校都少不了有“校长”岗位的设置,而在不同国家,校长的身份却不尽相同。关于这个问题,容后再议。
  自然,“校长负责制”作为一种学校行政制度,不限于校长职责的设定,还包括相应的学校内部不同管理层级职能的划分。说到我国行之已久的校长负责制,其实,它实质上是“一长制”。有一句格言,叫做“从某种意义上讲,一个好校长就是一所好学校”,它至今仍广为流传,正由于它是这种校长负责制恰当的注释。
  我国学校管理制度的沿革,虽然证明“一长制”的校长负责制是我国特殊的教育历史的选择,问题在于为了变革现行教育行政管理体制,教育行政部门应当把权下放给谁?如把权下放给校长而无完善、有效的学校自我管理与监督的机制与其配套,其结果究竟是“一放就活”还是“一放就乱”,势必取决于校长的人格,取决于校长的“好”与“坏”,而关于校长的选择,学校中的芸芸众生又无权过问,只能诉诸教育行政长官的决断。正由于这种格局不甚可靠,才使学校管理体制的改革势在必行。
  (四)“学校管理体制”与“学校行政体制”似乎是同义语,其实,这二者是用不同视角看待同一问题。后者是行政学、法学概念,着眼于学校系统的结构与管理权限的划分,前者是管理学的概念,着重考虑的是学校系统的管理功能。尽管它们属于不同时代不同国度两种不同的学校管理价值取向,倒都是考虑学校管理问题不可忽视的视角。这里依从我国习惯,权且称为“学校管理体制”。
  涉及我国现行学校管理体制的改革,自然宜从实际调查入手,而在实际调查之前,不敢妄言。这里所能做到的,充其量是通过对这个问题的历史的比较的研究,揭示有关学校管理体制问题的主要层面和种种可能的选择,权作这方面调查与研究的参考。
  (五)所谓“学校管理体制”,主要指的是学校内部行政权力主体的构成、各级行政权力主体之间管理权限的划分的制度。无论是行政权力主体的构成还是行政权力的划分,都可能有不同的选择,从而显示出不同学校管理体制的区别;同时,学校内部管理体制又同教育行政管理体制相关。一定的学校管理体制,首先是教育行政权力主体与学校行政权力主体之间权力分配的结果。
  一定的学校管理体制对实现学校管理功能的影响,最为深刻,最为持久。因为个人在既定的体制面前往往无能为力,而一种旧体制的变革与新体制的建构,却抵得上无数个人努力的结果;然而学校管理体制即使有效,仍不意味着学校管理功能的自然实现。不过,这里只讨论学校管理体制问题。
    一、从“功能制学校管理”到“责任制学校管理”
  (一)学校自主管理的权力是由学校主管部门授予的。其权限取决于在教育行政与学校行政之间管理权力的划分。教育行政部门管理权力的下放与学校自主管理权力的获得,最初产生于从“功能制学校管理”到“责任制学校管理”的转变。
  西方近代学校制度大抵萌芽于16世纪。从16-19世纪陆续形成的各种学校法规、学校条例、学校章程看来,最初由于学校为数甚少,每个社区(或教区)设置一所小学,或中学、小学各一所,已经是教育发达的标志。加之学校规模甚小,故最初的学校或为私立学校,或由教区当局提供办学条件,聘任校长管理,而教区当局派专人到学校对学校工作进行直接监督。这种学校管理,称为“功能制”管理。即校长只管教学,不管学校设备、财务、人事之类行政事务;到了19世纪下半期,随着初等教育的普及,中等学校的增加,公立学校的兴起,由于在同一地区,学校数量增加,遂使教育行政部门对学校的直接管理与监督发生困难。于是,通过发布具有普遍适用性的法规,对学校实行间接管理,而把学校行政事务授权学校承担。对学校的监督,从派员直接监督改为定期督导。这种学校管理,称为“责任制”管理[1];在现代,更把对学校工作的一般指导、教师职称评定、外部考试之类事务,转交独立或半独立的教育中介机构承担。如此措施,旨在避免教育行政机构膨胀,防止教育行政机构官僚化。
  (二)在从“功能制”管理转为“责任制”管理以后,为使学校的“责任制”管理有别于公司、企业的责任制管理,防止学校管理偏离教学中心以至官僚化,一般规定,在设置学校董事会的情况下,学校董事会无权干预学校教学事务;同时,认定校长首先是教师,并且还该是“教育者”。不仅从有丰富教学经历的教师中遴选校长及其他参与管理教导、事务的学校行政人员,而且要求校长和其他学校行政人员按规定承担教学工作。例如我国1949年以前,在当时国民政府教育部于1947年修正公布的《中学规程》中,曾规定校长教学时间不得少于专任教师教学时间最低限度的二分之一,并且校长承担教学任务,不得另支俸给。所以,这种学校管理,实际上是保留“功能制”管理属性的责任制管理。 学校校长行政教育行政董事会

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